这两次答复以后，日本仍不满意，要中国政府对于四国展缓变更国体之劝告持何态度，发表正式声明。而袁亦惟恐因各友邦不能满意，而惹起意外重大变故。因此于11月9日下午特派外交大员至四国公使馆，非公式地知照，借以缓和情势。略云：“帝制一事，暂且延缓，本年内断不实行。”并邀请四国公使于11日中午前来外交部，由外交总长陆徵祥给以正式之答复。除复述前次知照四国之语，谓中国政府对于变更国体问题，绝无欲速或急就之意思外，并称就各省已定之选票数而观，赞成者业逾全体之半，是国体变更，早为多数国民之志愿，即此可为明证。惟政府与各枢部，及庶政各机关商酌后，佥谓变更之案，一经国民议决，应行筹备之事，既杂且多，非宽假时日，恐细节难臻完美，似宜另定相当日期，举行大典。是以延期之举，揆诸民意，虽非其所乐闻，而在政府，实有不能不缓之理由。况党人之匿迹于中国治权以外，冀乘此时机肆其煽惑，诬蔑攻击变更国体主张者，似颇不乏人。即四国之殷殷忠告，亦受此煽惑，所以延期实行，势在必行。不过倘有任何意外，中国政府自信无论何时均有完全对付之力。
在帝制筹备期间，袁最伤脑筋的，便是外国方面的压力，列强虽一再照会袁，希望变更国体从缓，可是袁装糊涂，答复列强时则顾左右而言他，总是强调袁政府足以平息一切反对力量。
袁在外交上，最亲近的是英国驻华公使朱尔典，当日本一再向中国施行压力时，袁希望他的老朋友朱尔典能够帮他的忙，朱尔典乃向袁提供了一个秘密计划，朱认为中国当时对欧战中立，而日本则是英国的同盟国，共同对德国宣战，在这种情形下，日本对中国有任何行动，英国都不便出面反对。所以改变这个态势，唯一的途径是中国立即参战，加入协约国一边，和英国有了同盟关系，这时英国就好说话了。朱尔典的意见，只是执行他的外交工作，诱劝中国加入协约国。这是11月8日朱尔典通过陆徵祥向袁提出的计划，曾获法、俄两国驻华公使的同意。11月20日朱又找陆问回信，陆说：“问题可以谈，不过英、日、法、意、俄五国对中国提出帝制问题的劝告，现在只有贵国提出这样一个问题，我们难于处置。”陆、朱这段接触被美国报纸披露，日本大为不满，于是朱尔典颇感狼狈，发表谈话否认其事，北京外交部也极力否认。朱尔典深怪中国外交当局不能保守外交秘密，英国外交部则有撤换朱尔典的消息。不久，美国报纸又刊出中、英洽商同盟的秘密消息。据说同盟十年，英国负责说服列强承认中国帝制，帮助中国加入国际团体。这消息更使日本人愤怒，且引起英国政府的恐慌，为了缓和日本，英国外相葛雷训令英驻日大使葛林于11月27日访问日本外务省次官币原，保证英国在未与日本协议前，决不会缔结中、英同盟。同时日本外相石井一再表示有关中国问题，非得日本同意或是有日本参加，不得成立任何协定。至于中国帝制问题，则待欧战结束后再行考虑。
袁世凯和朱尔典有过一次密谈，密谈记录上有袁亲笔“严密”二字，以下便是袁、朱的密谈记录：
朱使问：“君主立宪实行之日，当不远矣！”
大总统答曰：“近年来各省将军、巡按使暨文武各官，皆言非君主立宪，不能巩固国基；至于今日，全国赞成，予惟有顺从民意。”
朱曰：“若国中无内乱，则随时可以实行；此系中国内政，他人不能干涉。”
大总统曰：“内乱不能肯定其无，但不至扩大。余可担保治安之责。惟对外问题，殊为焦虑，不知东邻有如何举动。内地治安，可保无虞。至东三省及蒙古，实难预料。该处日人甚多，倘有日人被杀，不论华人为首犯，日人为首犯，日人即可乘此造出机会，此不能不虑者也。”
朱曰：“日本劝告，或系照例文章，至于乘时取利似亦难言。”
大总统曰：“大隈伯对我驻日公使言，关于君主立宪事，请袁大总统放心去做，日本甚愿帮忙一切。由此观之，即于表面上，日本似不再行渔人政策。君主民主，本视民意而从违。若仍行共和政体，大总统任满可以休息养老；若君主政体，则责任太重，恐非我力所能胜。”
朱曰：“查现在各国，不论君主民主，无有如大总统之权之重且大者。英皇之权无论矣，即德皇、日皇、美国大总统之权，皆不可及也。”
大总统曰：“贵公使此论颇合情理，余处现时地位，百分责任，自担八十分，而各部共担二十分，按理而论，余应担二十分，而各部应担八十分，乃为公允。”
朱曰：“若他人担如此重任，眠食俱废矣。”
大总统曰：“余思自为皇帝，不过若干年，惟与我子孙甚有关系。中国历史，王子王孙，年深日久，无有不弱之理，是亦可虑。”
朱曰：“儿孙自有儿孙福，何必虑及百年以后之事！若能善立家法，令其多得学问阅历，则王子亦兴，平民子弟亦兴；若弃家法学问，则又从何而兴乎？”
大总统曰：“当日提倡共和者，不知共和为何物，今日主张君主者，亦不知君主为何物，多数人民不过有汉、唐、明、清之专制君主印于其脑中，其或百中有一只知日本之君主，其或百中有一知德国之联邦，至于特色立宪君主，固未尝梦到也。”
朱曰：“共和政体，华人未尝研究，君主政体，或稍知之。当辛亥革命之日，华民醉心共和，以此口号，推翻满清。是时大总统以为君主立宪近于中国人民理想。尔典与美使嘉乐恒亦曾主张君主立宪，即前驻京美使柔克义亦屡言之。南北讨论之时，唐绍仪因一时之感动，未察国家万年之计，主持共和，不可谓非失策矣。”
在列强对中国帝制问题使用压力的时候，日本是最认真的，前面已经提到日本个别地或是联合地对袁采用压迫。当12月12日袁正式接受帝位推戴后，日本公使于13日单独照会外交部，谴责中国政府对帝制问题的答复没有诚意，要求于15日以前给以满意的答复。15日日置益公使偕同英、法、俄、意国公使到外交部提出第二次警告时，日使代表各国发言，他说：“前此各国提出有关帝制问题的劝告，中国政府曾声言不遽从事，并担保中国境内治安的完全责任。因此，日本与四国对中国决然采取监视的态度。”这是列强联合压力，其方法是由劝告变为警告，由旁观变为监视。
早在10月12日，袁曾派驻日公使陆宗舆以中国代表资格庆贺日皇加冕。这时为了拉拢日本，又特派农商总长周自齐为赴日贺礼赠勋特使，代表袁颁赠日皇以大总统级的大勋位。周的任命发表时，袁特升周为上卿以示隆重，并派专门办理对日外交的外交次长曹汝霖以“仪同特任”待遇为副使，一切都显示对日本的关系列为最重要。北京外交部电令驻日公使陆宗舆将中国派遣特使一事通知日本政府，预先商定特使行程，预计民国5年1月24日可抵东京。陆宗舆和日方联络后，据悉日本政府将以亲王之礼接待中国特使。
5年元月14日，日本驻华公使日置益在日使馆内为周特使饯行，宾主颇尽欢。不料第二天日本公使馆忽然打电话给外交部说：接到东京急电，请周特使缓行。而陆宗舆也有电报报告：日本外务省通知中国公使，请周特使展期成行，大勋位未便接受，因为中国共和制度即将废止，大勋位只能陈列在博物馆中了。
当中国派特使赴日消息刚发表，袁的新华宫中就发生了重要密件被窃事件，原来周自齐赴日消息流传时，英、美、法、俄以及其他有关国家都十分重视这件事，认为中日之间一定有不寻常的秘密交涉在酝酿，于是用各种方式从事特务活动，想揭穿这个谜底。法国驻华公使康悌，通过他的华籍职员方璟生，把袁的“内廷”瞿克明收买了。瞿克明的母亲是袁的老女佣，所以瞿自小就在袁身边，方利诱瞿克明配了一把钥匙，偷偷打开袁的机密文件箱，把中日密约草案悄悄地偷出来交给方璟生，方拿回使馆给康悌，康悌乃拍照收存，原件仍由瞿克明送还原处。这份密约后来不知怎的却在纽约的报纸上披露出来。于是中日秘密交涉便公开了出来，成为国际间一件大事。这当然对袁和日本都是严重的打击。英、美、俄、法、意五国驻华公使联合向日本内阁提出责问，日本当局大感狼狈。
因此，日本首相大隈在接见陆宗舆的时候，声色俱厉地斥责“中国人不能守秘密”并拒绝接待中国特使。
在日本拒绝接待中国特使的同时，德奥两国公使曾大肆活动，以承认帝制为中国不加入协约国的交换条件，袁没有答应。
日本拒绝接待中国特使周自齐，可是却对俄国特使大献殷勤，俄皇尼古拉斯也派了特使密海也鲁维茨大公前往日本赠勋日皇，日本表示热烈欢迎。俄国特使于1月12日抵达东京，日本天皇竟亲自到车站迎接，日本首相大隈也率领全体阁员到车站迎接。东京市区处处飘扬着日俄两国的国旗，俄国特使下车后满脸春风，检阅仪仗队后，即乘礼车到霞关离宫休息，东京市民数十万人屹立街头，夹道欢呼。日皇在丰明殿接见，并亲自陪同共进午餐，同时颁赠菊花大绶章。俄国特使逗留东京期间，日本弥漫了极为浓厚的日俄亲善空气，日本舆论亦充满了对俄国表示好感的空气，甚至说：“倘若对于俄国有利，日本虽赌国运为之亦在所不惜。”
日本这样大送秋波，大卖风情，自然是有目的的，日本向俄国建议：两国签立一项密约，由日本代替俄国，维护俄国在远东的一切权益，俄国则可以抽调出驻扎远东的军队，以调赴欧洲战场，日本同时愿意接济俄国军火和军用品。这时正是俄国在欧洲战场上非常吃紧的时候，俄国很怕日本乘俄之危在远东搞乱子，因此双方一拍即合，立即签订了“日俄互不侵犯协定”，同时规定：“一方在远东的领土权和特殊利益，为他一方所承认者，如被他国侵犯，缔约国即应协商为维护此种权利及利益所应采取之态度。”根据这个协定，日本以强暴手段在中国所夺取的权利，就可以得到俄国的承认。日本用这一着棋来突破西方国家在中国保持均势，反对日本独占中国。
更凶的是日俄两国还签了秘密同盟条约，这个条约规定：“如有第三国亦欲取得中国政治上的优越权时，日俄两国应即进行协议，执行共同必要之手段；如第三国对缔约国一方竟至宣战时，他方有武力援助之义务。”有了这个秘密同盟条约使得英日同盟就完全失去了效用，因为英日同盟是对付帝俄的一项同盟，而现在的日俄同盟，则是对付英美的一项同盟。
这就是利害关系，因为利害关系，日本对中国所派的赠勋特使予以极不礼貌的拒绝，而对俄国特使则表示超过了应有礼貌的热烈欢迎。
第73章 假戏真做
参政院本是代行立法院的机关，同时也是袁的御用工具，袁要改革国体，却不愿由参政院解决此重大问题，所以全国请愿联合会乃要求以组织国民会议为解决国体机构，参政院根据这项请愿咨请袁发布命令，定民国4年11月21日举行国民会议之复选，召集国会，解决国体。然而还怕时间延缓，全国请愿联合会再做第三次请愿，以另组机关征求正确民意为辞，参政院乃建议用国民会议的初选人为基础，选出国民代表大会解决国体问题，于是袁正式公布国民代表大会之告令：
十月八日告令 参政院代行立法院咨称：本院前据各省、各特别行政区域、内外蒙古、青海、回部、前后藏、满洲八旗公民王公、暨京外商会、学会、华侨联合会等一再请愿改革国体，当经本院开会议决，将请愿书八十三件咨送政府，并建议根本解决之法，或提前召集国民会议，或另筹征求民意妥善办法，叠准大总统咨复，以国民会议议员复选报竣为期，以征求正确民意为准，以从宪法上解决为范围。具见大猷制治，精一执中，曷胜钦佩。而自本院咨送八十三件请愿书以后，复有全国请愿联合会代表沈云沛等、全国商民冯麟霈、全国公民代表团阿穆尔灵圭等、中国回教俱进会、回教回族联合请愿团、暨回疆八部代表王宽等、哈密吐鲁番回部代表马吉符等、锡林郭勒盟代表程承铎等、云南迤西各土司总代表邓汇源等、新疆、蒙、回全体王公代表暨宁夏驻防满蒙代表杨增炳等、北京二十区市民董文铨等、北京社政改进会恽毓鼎等、南京学界丁伟东等、贵州总商会徐治涛等、筹安会代表杨度等、暨全国商会联合会蔚丰厚各处票商等，前后请愿前来，咸以为中国二千余年，以君主制度立国，人民心理，久定一尊。辛亥以后，改用共和，实于国情不适，以致人无固志，国本不安。诚如共和制度，元首以时更替，国家不能保久长之经画，人民不能定专一之趋向。兼之人希非分，祸机四伏，或数年一致乱，或数十年一致乱，拨乱尚且不遑，致治何由可望？惟有速定君主宪政，以期长治久安。
全国人民，迫切呼吁，实见君主立宪为救国良图，必宜从速解决。而国民会议开会迟缓，且属决定宪法机关，国体未先决定，宪法何自发生？非迅速特立正大之机关，征求真确之民意，不足以定大计而立国本。再三陈请，众口一词。本院初以建议在前，复经大总统咨复办法已定，不敢轻议变更；而舆论所归，呼吁相继，本院尊重民意，重付院议，佥谓兹事重大，自未便拘守常法，以求解决。国家者，国民全体之国家也。民心之向背，为国体取舍之根本，惟民意既求从速决定，自当设法，特别提前开议，以顺民意，与本院前此建议，所谓另筹妥善办法，以昭郑重者，实属同符，即与我大总统咨复所谓国家根本大计，不得不格外审慎者，尤相吻合。谨按《约法》第一章 第二条，中华民国主权，本之国民之全体，则国体之解决，实为最上之主权，即应本之国民之全体。兹议定名为国民代表大会，即以国民会议初选人为基础，选出国民代表，决定国体。似此则凡直省及特别区域满洲、回、藏均有代表之人，征求民意之法，普及国民全体，以之决大计而定国本，庶可谓正大机关，而真确之民意，可得而见，较之国民会议为尤进也。兹据《约法》第三十一条之规定，于十月六日开会议决《国民代表大会组织法》，经三读通过。现在全国人民亟望国体解决，有迫不及待之势，相应抄录全案，并各请愿书，咨请大总统迅予宣布施行，等因。除将代行立法院议定之《国民代表大会组织法》公布外，特此布告，咸使闻知！此令。
4年双十节袁又有尊重民意之申令云：
……先后呈请改定国体，佥谓共和不宜于中国，无可讳言，惟有俯顺舆情，速定君主立宪，以慰薄海人民长治久安之望，各等情。本大总统披览之余，以为改革国体，事端重大，倘轻率更张，殊非所宜，但《约法》所载中华民国主权，本之国民全体，解决国体，自应听之国民。昨准代行立法院咨请公布《国民代表大会组织法》，业经颁令公布。本大总统受国民之付托，以救国救民为己任，民所好恶，良用竞竞，惟有遵照《约法》，以国民为主体，务得全国多数正确之民意，以定从违，京外文武官吏，有保全地方治安之责，应各督饬所属维持秩序，静候国民之最后解决，其膺选举监督之任者，尤宜遵照法案，慎重将事，用副本大总统遵守《约法》，尊重民心之至意。将此通令知之。此令。
《国民代表大会组织法》公布后，即设立国民会议事务局，局长是顾鳌。这个事务局就是执行机构，推动国民代表的产生，和产生投票决定帝制，下面各色各样的电报可见当时袁党的运用。
各省将军巡按使鉴：（中略）查关于国民会议议员初选机宜，前经本局密电，申明办法，请转饬各初选监督照办在案，想各该初选监督，当能体会入微，善为运用。目下情势，较前尤为紧要，应请贵监督迅即密饬所属各初选监督，对于该县之初选当选人，应负完全责任，尽可于未举行初选之前，先将有被选资格之人，详加考察，择其性行纯和，宗旨一贯，能就范围者，预拟为初选当选人，再将选举人设法指挥，妥为支配，果有窒碍难通，亦不妨隐加以无形之强制，庶几投票结果，均能听我驰驱。且将来选举国民代表，及选举国民会议议员时，自可水到渠成，不烦缕解，此事实为宣布选举之最要关键。务希飞电各初选监督，慎密照办，其无通电地方，应即迅用密饬，加急星夜飞递，以免贻误。如实有赶办不及之处，即将初选酌量延期数日，亦无不可。倘或敷衍竣事，致令桀黠滥竽，则重咎所归，实在各该初选监督。再，查国民代表选举，在各省系以各该最高级长官，会同监督之，此后凡关于国民代表选举事宜，如系军政地域，希即妥密协商办理，并饬知各该初选监督，一体遵照为要。办理国民会议事务局。印。
各省将军巡按使鉴：堂密，查关于选举机密事件，视为国家机务之一，应行确守秘密，责成专员管理，俾免漏泄等因。业经呈奉大总统电令遵行。并于八月敬日通电查照在案。数日以来关于选举密件，各地方尚无泄露情形。具见贵监督注重选举之真心。现在国民代表大会选举事宜，依照组织法应由本局筹备。各长官监督，权责重要，尤异寻常，彼此协商，日益繁多，不得不格外慎密从事。所有关于协商机密事件，自应查照前次呈准办法，特别注意。诚以国民代表大会为决定国体请愿事件而设，欲收内外相维之效，不能不密筹操纵之方。关于京外官署往来协商之件，实为治乱安危所系，设或稍有泄露，转蹈事机不密之嫌。而事关国本，密件若传于道路，尤恐贻政治历史之污。此节对内对外，动关国家威信。贵监督谋国素忠，务望特派亲信人员，严密保管。关于国民代表投票密件，其有应饬各县知事及其官署密行之件，仍望随时声明机密，俾免贻误，而维国本。是所切祷。办理国民会议事务局。真。印。
各省将军巡按使鉴：堂密，自《国民代表大会组织法》公布以后，敝局依法筹备，近数日来，通致诸公，明密电报，已不下十有余起。关于解释条文者用明，关于运用方法者用密，均就愚虑所及，陆续渎陈。计邀大鉴。窃思此次国体问题，关系于国家前途者至钜。诸公鼎力提倡，遂能全国景从，如水赴壑。默察现在趋势，已有沛然莫御之果。推其猝能致此之由，实赖诸公提挈之力。查《国民代表大会组织法》之规定执行，责任付托于监督者甚专。而敝局筹备之司，不过所以求统一。盖立法者明知诸公忠诚爱国，必能贯彻始终，巩固国基。际兹筹备进行期中，不啻在最后五分钟内。鳌以轻材，勉附骥尾，所有迭电一切敷陈，纯出于内外相维之义。综其希望，约有四端：（一）国体解释，系国家万年永计，诸公封圻任重，登高一呼，必能于法律范围，运用灵活。果于形式上办到丝毫无憾，自足奠定长治之基。（二）国民代表大会之组织，既系依政治法律常轨，以解决国体问题，凡关于法律上之形式，除确有十分障碍者外，投票程序，务必表示郑重。庶对内可以为弹压反侧之资，对外可以杜干涉责言之渐。（三）法律形式上应从同，故敝局迭将法律条文，详为解释，以期全国办理一致，俾符代表投票制度之精神，特开征诛揖让所无之创局。（四）吾国地广民稠，情形不能一律，故于事实内容，听由诸公自行运用。以免拘牵文义之嫌，而收推行尽利之效。凡此种种下怀，均系筹备期内之希望。诸公荩筹远虑，必能谅此愚忱。鳌于迭电奉商事实，计已随时安筹，确有把握，尚望好音时赐，俾得着手进行，临电神驰，无任盼祷。顾鳌叩。删。印。
各省将军巡按使鉴：本月二十一日奉大总统谕。政事堂交片，第一百五十三号内开，交办理国民会议事务局。本日国务卿面奉大总统谕，参政院代行立法院议决：关于决定国体投票标题咨行前来，着交办理国民会议事务局按照院咨，拟定施行办法后即将决定国体投票。参政院代行立法院原咨内称：查《国民代表大会组织法》第一条载，关于全国国民之国体请愿事件，以国民代表大会代表国民全体之公意决定之。第十三条载国民代表决定本法第一条事件，以记名投票方法行之。第十四条载决定国体投票之标题，由代行立法院议决咨行政府。本院于本月十九日开会讨论，佥以全国国民前后请愿，系请速定君主立宪。国民代表大会投票，应即以君主立宪为标题。票面应印刷君主立宪四字。投票者如赞成君主立宪，即写赞成二字。如反对君主立宪，即写反对二字。至票纸格式，应由办理国民会议事务局拟定，转知各监督办理。当经本院依法议决，相应咨请大总统查照施行等因。奉交到局。除咨行外，合亟遵照电行各监督查照。先期敬谨将君主立宪四字标题印刷于投票纸，钤盖监督印信。并于决定国体投票日期指示国民代表一体遵行。办理国民会议事务局。漾。印。
各省将军巡按使鉴：华密。决定国体投票标题，业已另电依法转知。至决定国体投票纸格式，曾经本局拟具式样，呈奉批准，通行在案。此次参政院代行立法院议决以君主立宪为标题，应即于投票纸决定国体字样之下长方栏内，印刷君主立宪四字。并于君主立宪字样栏下，加印直行圆形两圈，各国民代表依法所写之赞成与否字样，即于此圆形圈内，各写一字，以免形式参差。此项投票纸，既系用以依法决定国体，关系甚钜，拟请通用玉版宣纸，加工印刷，其中印刷之文字圈线，一律改用朱色，以昭典重。并请各监督先期制备，届期发给，特此电达，希即查照！办理国民会议事务局。漾电。
各省将军巡按使鉴：堂密。决定国体投票之日，应先将大总统本月八日关于公布《国民代表大会组织法》告令印刷多张，散给各国民代表，并于各代表齐集投票场所时，由监督先行宣读告令。诚以此项告令，系布告代行立法院原咨，为此次决定国体请愿特采代表投票制度立法精神之所在，应先宣读，可以表示国家立法机关，共谋久安长治之公心。宣读毕后，再行发给投票纸，依法投票于匦。当日开票，即行依法报院，仍希随时报局，以便汇报。惟参政院议决标题原咨，其决定方法形式上分为赞成反对两种，相提并举，自是立法者注重民意之公心。而此事关系国家根本大计，除标题应依院咨宣示外，拟请各监督发给投票纸后，特别声明，如果赞成君主立宪者，即依法于投票纸上亲写赞成者姓名，并亲写赞成字，俾符征求正确民意之本旨。以上各节，均关重要，特电奉达，希即查照。办理国民会议事务局。敬。印。
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